CONTRABANDO.
Una represión eficaz del contrabando se reflejará favorablemente en algunos indicadores macroeconómicos este año
Fuerte presión fiscal y bajo riesgo generan alta rentabilidad del contrabando
La actual política para combatir al contrabando, pese a ciertas objeciones con respecto a su instrumentación, podría tener efectos favorables sobre la producción de algunos bienes y, en consecuencia, marginalmente sobre el empleo en esos sectores así como, eventualmente, en la balanza de pagos, por cuanto se están abriendo mercados que hasta ahora estaban vedados en el interior del país.
Ec. Jorge Caumont: El contrabando se mantendrá mientras existan distorsiones que generen un incentivo neto para esa operativa.
En vista de la actual campaña de represión del contrabando emprendida por el gobierno a fines del año pasado, ECONOMIA & MERCADO dialogó con tres conceptuados economistas, Jorge Caumont, María Dolores Benavente y Walter Cancela, sobre los efectos en la sociedad uruguaya de la práctica tan extendida de ingresar mercaderías ilícitamente dadas sus connotaciones económicas, sociales y éticas.
Ec. Jorge Caumont
--¿Además del acto ilícito en sí, ¿qué otras connotaciones tiene el contrabando?
--El contrabando es el resultado de un cálculo económico en el que se consideran, por un lado, los beneficios pecuniarios de realizarlo y, por otro, los costos asociados de naturaleza pecuniaria y no pecuniaria. En consecuencia, el contrabando tiene connotaciones de naturaleza económica, pero también éticas, de prestigio o consideración social, etc. Existen dos determinantes fundamentales: el estímulo pecuniario o de la ganancia y el costo pecuniario y no pecuniario de lograrla. Si el beneficio pecuniario excede los costos de toda naturaleza de la práctica del contrabando, entonces éste se produce. Entre los costos no pecuniarios está el de la pérdida de prestigio, la pena jurídica y similares. Cuanto menor es la pena o la condena social, a igualdad de otros factores, hay más contrabando. Cuanto mayor es el beneficio pecuniario, a igualdad de otros factores, más contrabando hay. Y así podemos seguir con los determinantes microeconómicos de ir en contra de los bandos (N.del R.: edictos publicados por la autoridad) o sea de la ley.
--¿Es el contrabando un fenómeno exclusivo de la economía informal?
--No. Habitualmente se conocen actos de empresas que funcionan en mercados formales que son penados por importar, por ejemplo, mercaderías que figuran mal clasificadas de acuerdo con los códigos aduaneros y que se benefician por el pago de aranceles menores a los que les correspondería. También hay casos en los que se descubren subfacturaciones de importaciones por parte de empresas formalmente constituidas.
--¿Es admisible que una economía pueda crecer sanamente conviviendo con la práctica habitual del contrabando?
--No lo creo porque conspira contra la inversión, contra el comercio establecido y contra todos aquellos que aceptan las reglas de juego que se imponen para la realización de los negocios. Sin embargo, debemos recordar que a veces, sin por esto estar justificando al contrabando, éste es una reacción frente a situaciones de privilegio --monopolios u oligopolios creados o tolerados por la ley-- que elevan sustancialmente los precios para los consumidores de los bienes que las empresas privilegiadas elaboran. Tampoco debemos desconocer que, muchas veces, el contrabando es fruto de una falla del sistema impositivo y, por lo tanto, aun cuando no se produzca contrabando, el régimen atenta contra el sano crecimiento de una economía.
--¿Tendremos que seguir padeciendo este fenómeno por mucho tiempo?
--El contrabando es una práctica muy vieja en el Uruguay. La fundación de la Colonia del Sacramento fue para vulnerar, vía contrabando, el monopolio que concedían las Leyes de Indias a España en el comercio con sus colonias. No sé como evolucionó luego de roto el monopolio indicado, pero lo cierto es que hoy hay contrabando en el país y lo seguirá habiendo en la medida que la ecuación económica que le mencionara al principio sea favorable para los contrabandistas. Los impuestos de importación y las prácticas con efectos equivalentes a aranceles son todavía un incentivo al contrabando al igual que los altos impuestos al gasto interno y al consumo de bienes específicos (IVA, IMESI, etc.). Por lo tanto, no sé si para siempre pero, pese a quien pese, el contrabando se mantendrá mientras la existencia de todas esas distorsiones generen un incentivo neto para la operativa de los contrabandistas.
--¿Es muy rentable el contrabando en Uruguay?
--Nunca hice una estimación sobre el tema, pero a juzgar por la importancia que se le viene dando a alto nivel gubernamental, supongo que debe ser muy rentable o, dicho con otras palabras, que es muy grande y muy extendido debido a esa rentabilidad. A medida que la represión arrecia, la rentabilidad seguramente cae, pero solamente cuando ésta caiga tanto --porque se deban aumentar las erogaciones de los contrabandistas para pasar la mercadería, para ocultar su actividad, para construir puentes día por medio, para restablecer los caminos, etc.-- que el costo pecuniario y no pecuniario no sea cubierto con los ingresos, será el momento en que el contrabando desaparezca. Lamentablemente, creo que hay margen para rato. Podría ocurrir, incluso, que el costo de la represión trepe más rápidamente que el de los propios contrabandistas, con lo cual su reaparición vigorosa puede ser inminente.
--¿Qué efectos podría tener en algunos indicadores macroeconómicos la actual política de represión del contrabando si se mantuviese y demostrase ser eficaz?
--No podría darle una estimación precisa de dichos efectos. Si esta política fuese eficaz, me animaría simplemente a dar una opinión cualitativa: creo que podría tener efectos favorables sobre la producción de algunos bienes y, en consecuencia, marginalmente sobre el empleo de recursos en esos sectores. Pienso que tendría efectos expansivos de los precios y que mejoraría en algo --aunque no sabría decirle cuánto, pues no creo que alguien lo haya estimado-- el resultado de la cuenta corriente de la balanza de pagos.
¿Cómo convendría complementar la lucha contra el contrabando emprendida por el presidente Batlle?
--Apuntando a desarmar los incentivos para que exista; es decir, ampliando las sanciones penales y reduciendo, aunque más no sea gradualmente, los impuestos de importación y los que recaen sobre el gasto y el consumo interno que son altos y sumamente distorsionantes.
Ec. María Dolores Benavente
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--¿Además del acto ilícito en sí, ¿qué otras connotaciones tiene el contrabando?
--Sin duda que con las actividades ilegales, en general, y con el contrabando, en particular, se subvierte una serie de valores morales de la sociedad y ésta se torna más permisiva en aspectos en que no debería serlo. Un desarrollo armónico y sano, tanto en lo económico como en lo social, no puede darse fluidamente si no se toman medidas contra el fenómeno de la ilegalidad y del contrabando.
--¿Se conoce cuánto pierde de recaudar anualmente el Estado a causa del ingreso ilegal de mercaderías?
--En un estudio de la Cámara Nacional de Comercio y Servicios del Uruguay, que ha sido bastante comentado en toda la prensa, se estima la economía ilegal del Uruguay en unos U$S 2.200 millones anuales. Esto significa unos U$S 400 millones de dólares de evasión fiscal. En esa estimación, se analizaron los determinantes básicos de la economía ilegal y el principal resultó ser el tamaño del Estado. Asimismo, se realizaron estimaciones con variables institucionales y también éstas resultaron significativas. Esto implica que con reducción en el tamaño del Estado y, por tanto, en la presión fiscal y con una adecuada política de control y represión, la economía ilegal se reduce y el contrabando, que es un caso particular de ilegalidad, también.
--¿Tendremos que seguir padeciendo este fenómeno por mucho tiempo?
--Precisamente porque el contrabando existe en nuestro país desde hace mucho tiempo, el daño que ha provocado no sólo ha sido material, sino también moral. Es la mentalidad de la población lo que se ha ido deformando. Eso es lo más difícil de cambiar. Para hacerlo es necesario realizar una combinación de medidas, algunas de corte económico y otras de control y de educación. Muchos gobiernos han realizado campañas mediáticas sobre el contrabando. Sin embargo, éstas fracasaron, a mi juicio, porque el sustento de la actividad ilegal es, en definitiva, económico. Mientras siga siendo tan rentable ser ilegal, o realizar contrabando, va a ser muy poco lo que se logre con campañas de este estilo. A su vez, si estas campañas no se acompañan de una decidida política de combate a la ilegalidad, tampoco tienen efecto.
--¿Es factible que se adopte una política activa contra la economía ilegal?
--Parece ser que están dadas las condiciones para que el momento sea ahora. Se ha logrado, como pocas veces, una unanimidad de criterios en torno al tema, habiéndose avanzado sensiblemente en el control y combate del contrabando. Sólo falta que con medidas concretas, se comience a reducir el gasto y, por ende, la presión fiscal. Serán los empleos genuinos creados con la reforma del Estado y la reducción de la presión fiscal los que, a su vez, den a la gente la oportunidad de insertarse en la economía con una actividad legal en lugar de con una ilegal.
Creemos que así como antes nadie hablaba del medio ambiente, ni era demasiado consciente de los daños que tienen las actitudes individuales cuando se suman, y ahora son nuestros propios hijos quienes nos enseñan cada día más sobre el tema, del mismo modo, es tiempo de que se hable cada vez más sobre los efectos dañinos no sólo del contrabando, sino de la economía ilegal en su conjunto. Se trata, nada menos, que de pensar en cuál es el país que queremos.
--¿Cómo podría reflejarse en algunos indicadores macroeconómicos la actual política de represión del contrabando en caso de mantenerse y demostrar su eficacia?
--Los efectos de una reducción del contrabando ya se están sintiendo en la economía legal, por cuanto se están abriendo mercados que hasta ahora estaban vedados. En un reciente relevamiento realizado por la Cámara de Comercio entre sus centros vinculados del interior del país, se comprobó este hecho. A su vez, muchos empresarios mayoristas han manifestado que están "descubriendo" un nuevo mercado fuera del área metropolitana que hasta ahora no conocían.
Ec. Walter Cancela
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--¿Además del acto ilícito en sí, ¿qué otras connotaciones tiene el contrabando?
--Desde el punto de vista económico, el contrabando es básicamente una forma de evasión fiscal y un modo de practicar el comercio desleal. Desde una óptica social, puede tener orígenes distintos --la necesidad de subsistencia o la búsqueda del lucro-- pero, en cualquier caso, es una práctica antisocial, ya que es una salida individual, justificable o no, frente a determinadas situaciones colectivas. Desde un punto de vista ético, tiene una connotación de transgresión que está muy arraigada en nuestra cultura. Pero el que transgrede no es sólo el contrabandista. Se requiere de la participación de dos agentes: uno que ofrece a la venta un producto ingresado ilegalmente al país y otro que acepta comprarlo, con lo cual esa relación implica una complicidad del comprador con el vendedor. En la época de la Colonia, el contrabando --o sea contravenir el bando-- podía tener justificaciones razonables, desde el punto de vista ético, para las fuerzas revolucionarias. Hoy en una democracia republicana, esa práctica es una violación a las leyes establecidas legítimamente y, por tanto, merece ser sancionada. No obstante, el contrabando hormiga, popularmente llamado "bagayo de frontera", tiene otras características por sus dimensiones sociales que, sin perjuicio de la necesidad de prevenirlo, requiere de un enfoque específico diferente al de otros tipos, más nocivos, de contrabando.
--¿Es admisible que una economía pueda crecer sanamente conviviendo con la práctica habitual del contrabando?
--En todo caso es una manifestación de que algo no funciona bien en una economía. En la medida que una actividad ilegal, como el contrabando, significa un medio de vida para un número considerable de personas, esa situación no representa un síntoma de salud de esa sociedad.
--¿Es el contrabando un fenómeno exclusivo de la economía informal?
--El contrabando es parte de la economía subterránea. Lo practican, por un lado, agentes en la frontera que apuntan a un mercado consumidor muy restringido e incluso al autoconsumo y, por otro, empresas con alto grado de "formalidad ilegal", que funcionan mediante una amplia red de distribución con bocas de salida que no son necesariamente informales, tales como los puestos de las ferias municipales de todo el país, que cuentan, muchas veces, con sus debidos permisos. Ambos tipos de práctica de evasión fiscal lesionan los intereses del colectivo social en favor de intereses particulares, más allá que dichos grupos estén o no en estado de necesidad.
--¿El contrabando continuará siendo una práctica extendida en Uruguay en el futuro?
--No creo que estemos signados a convivir con este fenómeno. Aunque el contrabando es un medio de vida para mucha gente desde la formación misma del Uruguay como nación, no necesariamente tiene que ser siempre así. El consumidor final uruguayo que compra mercadería ingresada ilegalmente está demostrando hoy su falta de asimilación de la cultura de bien público. No comprende que esa acción, ventajosa en lo inmediato para su bolsillo, es contraproducente para el interés general porque está evadiendo la tributación del país y, además, le está pagando impuestos internos a Brasil. Esta cultura es posible de cambiar a largo plazo. Para ello es necesario generar alternativas lícitas de rentabilidad, especialmente para quienes viven con necesidades que hacen que no se repare en límites legales. Hay también quienes sin tener necesidades lucran con el contrabando porque encuentran allí una fuente muy grande de beneficios. Sin duda, es un problema complejo que tiene raíces económicas y que resulta muy difícil combatirlo en un país con un alto índice de desempleo.
--¿Es muy rentable el contrabando en Uruguay?
--Su rentabilidad depende de dos factores: uno es el diferencial de precios de los productos entre Uruguay y el país de donde provienen y el otro es el componente de riesgo de esa actividad. El contrabando es rentable en la medida que la diferencia de presión fiscal --asumiendo que el costo de la actividad productiva es similar-- sea muy alta o que el riesgo de confiscación de la mercadería no sea muy grande.
--¿Cómo podría reflejarse en algunos indicadores macroeconómicos la actual política de represión del contrabando en caso de mantenerse y demostrar su eficacia?
--Además de sus consecuencias lógicas en la recaudación, esta política tendría --como ya lo está teniendo-- un impacto positivo sobre la balanza de pagos porque habría un menor egreso de divisas que actualmente se refleja, junto con otros rubros, en la cuenta de Errores y Omisiones Netos. Por lo tanto, debería aumentar el saldo de la balanza de pagos y reflejarse en las reservas internacionales del país, lo cual permitiría eventualmente una disminución de la necesidad de endeudamiento externo para financiar los desequilibrios internos que todavía mantenemos.
Desde el punto de vista de la demanda global, especialmente del consumo, se debería notar un aumento de la demanda por productos nacionales, pero no tan importante como la disminución de la demanda por productos de contrabando, en la medida que opera el efecto precio y, a veces, el efecto variedad. Esto podría tener consecuencias medianamente favorables sobre los niveles de empleo en tanto los bienes demandados tengan un alto contenido de mano de obra.
--¿Aprueba la política contra el contrabando emprendida por el presidente Batlle?
--Aunque pudo haberse hecho de otra forma, de alguna manera había que empezar a combatir el contrabando. Creo que la ausencia de una política de frontera ha determinado que, junto con los efectos positivos de esta lucha, tenga impactos negativos desde el punto de vista social sobre un sector de la población que se ha visto muy afectado al no habérsele dado la posibilidad de jugar dentro de las reglas. Está muy bien que el gobierno continúe con la represión del contrabando, pero también debe emprender una política que desestimule la evasión fiscal, pues estimo que representa una cifra superior a la que se pierde por el ingreso ilegal de mercaderías al país.
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